□文/沈德能
《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱“財政部110號令”）自今天（2022年3月1日）起施行。框架協(xié)議采購方式是財政部為了規(guī)范多頻次、小額度采購活動，提高政府采購項目績效，依據《政府采購法》第二十六條的授權創(chuàng)設的新型獨立的采購方式，也被稱為第七種政府采購方式。這種專門為小額零星采購特制的全新采購方式在實踐中必將遇到比較多的問題，筆者結合自己多年的政府采購從業(yè)經驗作初步總結，以期起到拋磚引玉的作用。
問題1：什么叫“小額多頻”？其標準是什么？
框架協(xié)議采購方式的適用對象僅限于多頻次、小額度采購活動，簡稱小額多頻采購。那么，首先得解決的問題就是小額多頻的標準是什么。
目前，在全國范圍內沒有關于政府采購小額的數額標準規(guī)定。財政部110號令實施前，各地小額采購多采用協(xié)議供貨、定點采購、電子商城（賣場）等方式。據筆者了解，各地財政部門規(guī)定的協(xié)議供貨、電子商城等方式的具體標準千差萬別，有些還差距很大。如協(xié)議供貨，有的地方規(guī)定“協(xié)議供貨產品是……辦公家具、辦公耗材和辦公家電限額標準30萬元以內的”；有的地方規(guī)定“貨物類公開招標數額標準以下的，實行協(xié)議供貨采購制度”（其公開招標數額標準為200萬元以上）。再如電子商城，有的地方規(guī)定“集中采購目錄內、公開招標數額標準以下”（其貨物、服務公開招標數額標準為400萬元以上）；有的地方規(guī)定“電子賣場網上超市采購限額為50萬元以下（含50萬元），電子賣場在線詢價、反向競價方式采購限額標準調整為50萬元以上（其中工程60萬元以上）100萬元以下（含100萬元）”；有的地方規(guī)定“單項或年度批量預算金額在100萬元以下的項目，可以通過網上商城采購。”
筆者認為，規(guī)范政府采購框架協(xié)議采購的小額標準，有必要出臺全國統(tǒng)一的指導性意見。如，可規(guī)定集中采購目錄內或者目錄外采購限額標準以上，公開招標數額百分之五十以下的屬于小額零星。
多頻，則是相對簡單的概念，按照漢語語言的習慣用法，三個以上即為多。因此，應當明確三次以上的采購屬于多頻采購。
問題2：多次重復采購就一定要采用框架協(xié)議采購嗎？
未必。財政部110號令第二條明確，“本辦法所稱框架協(xié)議采購，是指集中采購機構或者主管預算單位對技術、服務等標準明確、統(tǒng)一，需要多次重復采購的貨物和服務，通過公開征集程序，確定第一階段入圍供應商并訂立框架協(xié)議，采購人或者服務對象按照框架協(xié)議約定規(guī)則，在入圍供應商范圍內確定第二階段成交供應商并訂立采購合同的采購方式?！备鶕硕x，并非多次重復采購就一定要采用框架協(xié)議采購方式。多次重復采購僅是框架協(xié)議采購方式的特點之一，并非全部，如技術、服務等標準明確、統(tǒng)一的品目；兩階段采購；多供應商入圍可供選擇等都是必不可少的。再如，多次重復交貨但由單一供應商通過單一采購合同完成的，就無需采用框架協(xié)議采購方式。
問題3：需求明確的還需要采用框架協(xié)議采購嗎？
采購需求明確（具體到采購數量）的采購項目，即便是小額零星，即便是需要多次履行，只要能夠通過一個采購合同完成，就都應當采用單一項目采購（采購方式可以是招標采購，也可以是非招標采購），而無需采用框架協(xié)議采購方式。
問題4：協(xié)議供貨如何轉向框架協(xié)議采購？
財政部110號令今天實施后，框架協(xié)議采購取代協(xié)議供貨，協(xié)議供貨不得再開展。未到期的協(xié)議（合同）繼續(xù)有效，到期后將解除，不再執(zhí)行。未到期的協(xié)議（合同）有約定解除條件（如框架協(xié)議采購實施自動解除）的，則在條件成就后自動解除。
就采購操作而言，協(xié)議供貨與框架協(xié)議采購有本質的區(qū)別，主要區(qū)別在于：協(xié)議供貨不要求有具體明確的采購需求，不要求具體到最低品目的明確采購需求，不要求淘汰率，有的還不要求具體報價（只報折扣率），但框架協(xié)議采購則剛好相反。
問題5：區(qū)域或上級統(tǒng)一采購必須采用框架協(xié)議采購嗎？
未必。即便是小額零星采購，但每個采購人的相同或相似品目采購需求具體明確，特別是采購數量明確的區(qū)域或上級統(tǒng)一聯(lián)合采購，屬于單一項目采購，不屬于框架協(xié)議采購，不得采用框架協(xié)議采購方式。聯(lián)合采購項目只需要一個中標、成交供應商，每個采購人與中標、成交供應商直接簽訂政府采購合同，不需要先確定入圍供應商再確定成交供應商。只有品目采購需求不夠具體明確（特別是數量無法明確），無法形成單一采購項目的小額零星采購，區(qū)域或者上級統(tǒng)一采購才需要采用框架協(xié)議采購。
問題6：框架協(xié)議采購實施后，還需要批量集中采購嗎？
批量集中采購與框架協(xié)議采購是兩種不同的采購方式。一般而言，批量集中采購是采購需求、采購數量具體明確的采購項目，僅需要簽訂一個采購合同即可完成采購，無需多頻次采購，無需多次重復簽訂采購合同?！墩少彿▽嵤l例》第二十四條規(guī)定，列入集中采購目錄的項目，適合實行批量集中采購的，應當實行批量集中采購，但緊急的小額零星貨物項目和有特殊要求的服務、工程項目除外。此條但字規(guī)定除外的就是框架協(xié)議采購的范圍，可以看出批量集中采購與框架協(xié)議采購是并行的兩種采購方式，不能用框架協(xié)議采購取代批量集中采購。
問題7：框架協(xié)議采購實施后，還需要電子賣場嗎？
框架協(xié)議采購和電子賣場都是解決小額零星采購的方式，兩者在適用范圍上有交叉和重合的地方。目前電子賣場并無法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，僅是改革過程中的嘗試性方式，甚至未有公開的政策性規(guī)定支持。從法理上說，財政部110號令實施，在新的框架采購協(xié)議簽訂生效后，電子賣場與框架協(xié)議采購方式適用范圍中交叉重合的部分應當轉為框架協(xié)議采購。不過，從改革的角度看，電子賣場有其優(yōu)越性，如價格隨行就市，比較直觀，可以更加開放，或許能夠更好地滿足某些采購人的需求?？紤]到框架協(xié)議采購的局限性，作為深化政府采購改革的一個方面，電子賣場可以與框架協(xié)議同時存在，甚至相互競爭，共同作為解決小額零星多頻次采購的方式。
問題8：小額工程可以用框架協(xié)議采購方式嗎？
框架協(xié)議采購方式不適用于小額工程采購。根據財政部110號令第二條、第三條規(guī)定，該辦法所稱框架協(xié)議采購不包含工程。工程采購項目的特點是有事先設計的圖紙，有工程量清單，采購需求是具體明確的，不需要采用框架協(xié)議采購，只需要直接簽訂采購（施工）合同即可。但是，不屬于依法必須招標范圍、與工程有關的貨物和服務，符合框架協(xié)議采購要求的，可以采用框架協(xié)議采購。
問題9：采購人可以棄用封閉式框架協(xié)議采購嗎？
財政部110號令僅在第三十七條規(guī)定了采購人可以不受封閉式框架協(xié)議采購約束的情形。該條規(guī)定，“采購人證明能夠以更低價格向非入圍供應商采購相同貨物，且入圍供應商不同意將價格降至非入圍供應商以下的，可以將合同授予非入圍供應商。采購項目適用前款規(guī)定的，征集人應當在征集文件中載明并在框架協(xié)議中約定。”
實踐中，該條可能不利于采購人追求更高質量，更優(yōu)價格。其一，該條僅限于相同貨物下、價格更低時可以棄用封閉式框架協(xié)議采購，排除了相同價格、貨物質量更好的情形。其二，框架協(xié)議采購實施過程中發(fā)現(xiàn)不符合框架協(xié)議采購的情形，采用非招標、招標方式更加合適的，應當及時終止框架協(xié)議采購，變更為非招標或招標采購項目。如集中采購機構通過歸集采購人明確的采購需求可以實行單一項目的批量集中采購的，或者主管預算單位通過聯(lián)合下屬單位統(tǒng)一采購，形成需求明確的單一采購項目的，盡管這些項目所涉及的品目已經在實施框架協(xié)議采購，也應當終止，及時變更為單一項目采購。
問題10：參加框架協(xié)議采購的入圍供應商可以僅此一家嗎？
對此，財政部110號令沒有明確規(guī)定。就字面意思理解，入圍供應商可以是一家或者多家，采購實際中絕大多數情形是多家供應商入圍，可供采購人在第二階段選定?？蚣軈f(xié)議采購的主要特征是多家供應商入圍，一家供應商入圍應當作為例外，在特殊情況下才允許。
問題11：哪些情形下禁止采用框架協(xié)議采購？
根據財政部110號令第二條，框架協(xié)議采購是指集中采購機構或者主管預算單位對技術、服務等標準明確、統(tǒng)一，需要多次重復采購的貨物和服務，通過公開征集程序，確定第一階段入圍供應商并訂立框架協(xié)議，采購人或者服務對象按照框架協(xié)議約定規(guī)則，在入圍供應商范圍內確定第二階段成交供應商并訂立采購合同的采購方式。
準確理解此條關于框架協(xié)議采購的定義，應當制定框架協(xié)議采購負面清單。筆者認為，在制定框架協(xié)議采購的負面清單時，應當注意以下方面。
第一，征集人主要是集中采購機構或者主管預算單位（其他預算單位確有需要的，經其主管預算單位批準，可以采用框架協(xié)議采購方式采購）；
第二，僅限技術、服務等標準明確、統(tǒng)一的品目。雖然是小額零星但如果采購需求復雜，不能明確統(tǒng)一，或者主管預算單位的下屬采購人的采購需求差別太大，無法實現(xiàn)明確、統(tǒng)一的，則不得也無法采用框架協(xié)議采購；
第三，僅限需要多次重復采購。言外之意就是，凡是一次性采購、簽訂一個采購合同能夠滿足采購需求的，都應當采用單一項目采購，不得采用框架協(xié)議采購。多次重復采購不是多批次履行合同，而是由于采購數量等不確定，不能簽訂一個采購合同，需要簽訂多個采購合同的采購。如果采購需求、采購數量明確，僅是按照合同約定分批次履行合同義務，則不需要重復采購，僅是需要分批次履行采購合同。如，采購數量明確的批量（分批次履行）集中采購就不屬于框架協(xié)議采購；
第四，僅限貨物和服務，不包含小額工程；
第五，其他預算單位確有需要的，應當僅限于的確由于客觀情況，存在突發(fā)需求，無法確定采購數量，主管預算單位沒有入圍供應商可供選擇的情形；
第六，不需要經過兩階段采購（第一階段確定入圍供應商、第二階段確定成交供應商）就可以直接確定供應商的，不得采用框架協(xié)議采購；
第七，為本部門、本系統(tǒng)以外的服務對象提供服務的政府購買服務項目，采購需求明確，一家供應商承接質量更優(yōu)、價格更低、服務更好，不需要確定2家以上供應商由服務對象選擇的，不得采用框架協(xié)議采購方式。
（作者單位：廣西廣天一律師事務所）
（責編：戎素梅）
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