《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》）規(guī)定采購人在實施采購活動之前，應(yīng)先確定采購需求和編制采購實施計劃，采購實施計劃還需要報財政部門備案。確定采購需求是《辦法》出臺后采購人開展政府采購活動時面臨的首要工作，因此，如何確定采購需求成為采購人最關(guān)心的問題之一。
采購需求的內(nèi)容
采購需求是指采購人為實現(xiàn)采購項目目標，提出擬采購的標的及其需要滿足的技術(shù)、商務(wù)要求。貨物、服務(wù)和工程三類采購項目，因為標的物的區(qū)別較大，采購需求的內(nèi)容也不盡相同。
貨物采購項目的標的一般是有型的物體，采購需求的技術(shù)要求通常是對貨物的形態(tài)、功能和質(zhì)量要求的描述，包括貨物的用途、外觀和規(guī)格、性能指標、材料和結(jié)構(gòu)、安全指標、節(jié)能環(huán)保指標和要求等內(nèi)容。國家對貨物的市場準入和質(zhì)量標準等有強制要求的，還應(yīng)提出有關(guān)認證、檢測報告等要求。貨物采購項目的商務(wù)要求一般包括交貨的時間或期限、交貨地點、付款進度和方式、貨物包裝和運輸方式、運輸保險要求、安裝調(diào)試、貨物驗收、對使用人員的培訓(xùn)、售后服務(wù)等內(nèi)容。
服務(wù)采購項目的標的是智力或勞務(wù)服務(wù)，采購需求的技術(shù)要求包括服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)標準、服務(wù)時間、服務(wù)成果等。商務(wù)要求一般包括服務(wù)的考核計量、付款進度和方式等。
工程采購項目的標的一般是建筑物和構(gòu)筑物的施工以及相關(guān)的貨物和服務(wù)。工程項目中，需要單獨進行采購的貨物和服務(wù)，應(yīng)按照貨物和服務(wù)的要求確定采購需求。工程項目采購需求的技術(shù)要求一般以圖紙的形式給出，同時配以技術(shù)要求和技術(shù)規(guī)范說明。允許部分分包的項目，應(yīng)明確可以分包或不得分包內(nèi)容。有些專業(yè)工程或設(shè)備、材料無法在采購需求中明確具體參數(shù)和要求的，可以暫估價的形式列出。采購人還應(yīng)說明建設(shè)單位可以提供的條件和場地環(huán)境，方便供應(yīng)商考慮投標方案時準確測算成本。工程項目的商務(wù)要求一般包括工程質(zhì)量、項目經(jīng)理、工程進度、工程計量方式、工程變更、支付進度和支付方式、竣工驗收、質(zhì)量保證、售后服務(wù)等。
表達采購需求的方法
采購需求的技術(shù)和商務(wù)要求應(yīng)當盡量采用數(shù)字、圖形、表格、公式等客觀描述方法進行表述。采用文字表述時，使用的文字應(yīng)當清楚明了、表述規(guī)范、含義準確。同時使用兩種文字的，應(yīng)當明確兩種文字表述內(nèi)容不一致時以中文表述為準。
用數(shù)字表述時，一般應(yīng)規(guī)定指標的上限、下限或者范圍。除了定制加工產(chǎn)品外，一般不應(yīng)規(guī)定某個確切的數(shù)值作為要求的指標，例如，產(chǎn)品的重量、長寬高度等，否則會構(gòu)成對其他供應(yīng)商的歧視。
對于廣告創(chuàng)意、建設(shè)規(guī)劃和方案、企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃、政府和社會資本合作（PPP）項目等服務(wù)采購項目以及大型復(fù)雜的成套設(shè)備和首購訂購項目等難以客觀量化采購需求，需要由供應(yīng)商提供設(shè)計方案、解決方案或者組織方案的采購項目，應(yīng)當說明采購標的的功能、應(yīng)用場景、目標等基本要求，并盡可能明確其中的客觀、量化指標。
確定采購需求需注意的要點
采購需求應(yīng)符合法律法規(guī)和國家強制性要求
采購需求中的各項要求應(yīng)符合法律法規(guī)和國家的強制性要求。
1.政府采購應(yīng)采購國內(nèi)產(chǎn)品。采購人應(yīng)根據(jù)國內(nèi)產(chǎn)品的技術(shù)現(xiàn)狀制定采購需求。如果采購項目特殊，國內(nèi)產(chǎn)品不能滿足要求或者不能以合理的條件獲取的，可以申請采購進口產(chǎn)品。采購人應(yīng)按規(guī)定進行進口產(chǎn)品論證后報經(jīng)財政部門批準才可采購進口產(chǎn)品。采購進口產(chǎn)品的項目，不得排斥國內(nèi)產(chǎn)品參與競爭。
2.政府采購應(yīng)采購國家鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品。政府采購應(yīng)符合國家的產(chǎn)業(yè)政策。對于國家限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品，應(yīng)不予采購。對于國家鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品，采購人應(yīng)優(yōu)先采購。采購人在采購需求中應(yīng)對國家限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品作出禁止性規(guī)定或限制性規(guī)定，對國家鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品作出有利于供應(yīng)商參與競爭的規(guī)定。
3.政府采購應(yīng)符合國家的市場準入政策。對于關(guān)系人身安全的產(chǎn)品，采購人應(yīng)要求供應(yīng)商的產(chǎn)品具有國家強制認證（3C認證）或其他認證或證書。國家對于壓力容器、電梯、游樂場設(shè)備、藥品、醫(yī)療器械、電器產(chǎn)品、通信產(chǎn)品、汽車、計量儀器、放射產(chǎn)品等有產(chǎn)品市場準入的要求，采購人應(yīng)在技術(shù)要求中提出產(chǎn)品應(yīng)滿足市場準入的要求。
需要說明的是，采購人應(yīng)區(qū)分國家法律法規(guī)對供應(yīng)商主體和標的物客體的要求。對于供應(yīng)商主體的要求，應(yīng)作為供應(yīng)商資格條件，在采購實施計劃中明確，并作為資格審查的內(nèi)容進行審查。例如，國家對工程施工資質(zhì)的要求、對工程施工單位安全生產(chǎn)許可證的要求、對工業(yè)產(chǎn)品制造商工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證的要求、對醫(yī)療器械制造和經(jīng)銷單位資質(zhì)的要求、對小汽車銷售單位資質(zhì)的要求、對工程勘察設(shè)計監(jiān)理單位資質(zhì)的要求等，都屬于對供應(yīng)商主體的要求。而對產(chǎn)品的認證要求，例如，電器產(chǎn)品的3C認證、醫(yī)療器械注冊證、汽車產(chǎn)品公告等，都屬于對標的物客體的要求，應(yīng)作為投標（響應(yīng)）文件的實質(zhì)性要求，在符合性審查時進行審查。
采購需求應(yīng)符合國家標準
國家標準體系分為國家標準和團體標準。國家標準又分為強制性標準和推薦性標準。團體標準都屬于推薦性標準。對于國家頒發(fā)的強制性標準，采購人必須遵守。而對于國家標準中的推薦性標準和團體組織頒發(fā)的標準，可以參照使用。采購人提出采購需求的技術(shù)指標時，可以根據(jù)采購項目的具體情況提出高于國家標準和團體標準的技術(shù)要求，但不得排斥和歧視供應(yīng)商。
需要注意的是，政府采購一般不應(yīng)按外國標準提出采購需求。當中國國內(nèi)沒有制定相關(guān)標準時，才可以參考外國標準提出采購需求的技術(shù)要求，但不應(yīng)直接引用外國標準作為采購需求。
采購需求應(yīng)符合政府采購政策
政府采購政策包括節(jié)約能源、保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進中小企業(yè)發(fā)展等。
1.節(jié)約能源、保護環(huán)境和綠色發(fā)展政策。采購需求應(yīng)落實國家關(guān)于節(jié)約能源和保護環(huán)境的政策，在技術(shù)要求中明確有關(guān)具體要求。工程采購應(yīng)按照國家關(guān)于支持綠色建材促進建筑品質(zhì)提升的要求進行設(shè)計和提出技術(shù)要求。工程和貨物采購涉及國家公布的《節(jié)能產(chǎn)品政府采購品目清單》中強制采購產(chǎn)品的，應(yīng)要求供應(yīng)商提供具有檢測機構(gòu)出具節(jié)能產(chǎn)品認證證書的產(chǎn)品，否則投標或響應(yīng)無效。對于涉及《節(jié)能產(chǎn)品政府采購品目清單》中其他產(chǎn)品和《環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購品目清單》的產(chǎn)品，應(yīng)提出相關(guān)產(chǎn)品的節(jié)能環(huán)保要求。供應(yīng)商提供具有檢測機構(gòu)出具節(jié)能產(chǎn)品認證證書或環(huán)境標志產(chǎn)品認證證書的，采購人應(yīng)在采購需求中規(guī)定優(yōu)先采購的措施。
2.扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)政策。扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)政策，應(yīng)根據(jù)財政部門的具體實施細則落實。在財政部門暫時沒有制定有關(guān)實施細則時，采購人不應(yīng)自行在采購需求中作出相關(guān)安排。
3.扶持中小企業(yè)發(fā)展政策。采購人提出采購需求時，應(yīng)考慮到中小企業(yè)和新成立企業(yè)的情況，不得在采購需求中提出不利于中小企業(yè)參加政府采購活動的各項要求，包括對企業(yè)注冊資本金、盈利金額、納稅金額、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、單位人員數(shù)量、成立時間、廠房面積、設(shè)備數(shù)量、特定金額的業(yè)績等規(guī)模條件和財務(wù)指標要求。
4.支持創(chuàng)新和首購政策。涉及政府采購政策支持的創(chuàng)新產(chǎn)品采購的，不得提出同類業(yè)務(wù)合同、生產(chǎn)臺數(shù)、使用時長等業(yè)績要求。
采購需求應(yīng)符合采購項目的特點
1.采購需求應(yīng)滿足采購標的要實現(xiàn)的目標。采購人應(yīng)在對采購目標進行科學分析的基礎(chǔ)上提出適當?shù)牟少徯枨?。采購需求滿足采購目標有不滿足、恰好滿足、超出滿足三種狀態(tài)。政府采購應(yīng)按照恰好滿足來提出采購需求。例如，如果汽車發(fā)動機功率達到每小時200千瓦即可滿足采購的目標，那么在提出汽車發(fā)動機功率指標時應(yīng)確定為每小時200千瓦以上。具體投標產(chǎn)品的發(fā)動機功率是多少，由供應(yīng)商根據(jù)市場競爭情況和其產(chǎn)品的技術(shù)經(jīng)濟指標確定。采購人如果提出低于每小時200千瓦的指標則不滿足采購目標，提出每小時250千瓦的指標就超出了采購目標，會降低財政資金的使用效率，甚至造成無謂的浪費。
國家對一些采購標的規(guī)定了配置標準，采購人應(yīng)根據(jù)規(guī)定的配置標準提出采購需求。例如，國家對國家機關(guān)配置公務(wù)小汽車有嚴格的規(guī)定，按照不同的級別配置規(guī)定排氣量的汽車。這種情況下，汽車排氣量指標就應(yīng)當是一個明確的指標或一定的范圍。
2.有充分的競爭。采購人制定采購需求時應(yīng)充分考慮市場價格情況和供應(yīng)商競爭情況，必要時應(yīng)進行市場調(diào)查，以確保采購時有足夠的供應(yīng)商參與競爭。在滿足采購目標的前提下，采購人確定的技術(shù)和商務(wù)指標不應(yīng)過高，過高則可以滿足需求的供應(yīng)商數(shù)量減少，競爭強度降低，不僅可能造成采購失敗，還會提高采購價格，影響財政資金的使用效率。具體如下圖所示。
3.控制采購風險。采購風險與采購需求緊密相關(guān)。如果采購需求的技術(shù)和商務(wù)要求過高，會在一定程度上增加供應(yīng)商履約的風險。供應(yīng)商的履約風險包括供應(yīng)商自身情況變化對履約的影響、市場波動對供應(yīng)商履約的影響、國家政策變化對供應(yīng)商履約的影響等方面。如果采購需求中技術(shù)和商務(wù)要求過高，會進一步加大供應(yīng)商履約的風險。采購人應(yīng)平衡采購需求和風險控制的關(guān)系，將風險控制在適當?shù)姆秶畠?nèi)。
采購需求應(yīng)不超過采購預(yù)算
采購預(yù)算具有嚴肅性。采購合同金額不得超過采購預(yù)算。采購人應(yīng)根據(jù)采購預(yù)算確定供應(yīng)商的最高限價。如果供應(yīng)商報價超過最高限價，供應(yīng)商的投標或響應(yīng)應(yīng)按無效處理。采購人在確定采購需求的技術(shù)和商務(wù)要求時，應(yīng)在采購需求和采購預(yù)算之間掌握好平衡。為了準確測算面對特定采購需求時供應(yīng)商的報價水平，采購人應(yīng)事先做好市場調(diào)查，了解供應(yīng)商的一手報價，據(jù)此確定采購需求的技術(shù)和商務(wù)要求。
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（來源：中國招標雜志）
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